图1 近3年各省份城投拿地占比情况

数据来源：国金证券研究所

2024年11月7日，《jdb电子官方网站》（自然资发〔2024〕242 号）发布，明确提出使用专项债券资金用于收购存量土地。

2024年12月22日，《jdb电子夺宝官方》（国办发〔2024〕52号）规定土地储备项目可以发行专项债券。

2025年1月10日，国新办“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上，财政部综合司司长林泽昌表示，土地储备专项债政策将有利于改善土地的供求关系、增强房地产企业的资金流动性，同时有利于补充重点领域的土地储备。

在此背景下，城投公司参与专项债收储存量土地有哪些需关注的重点？

哪些可以用土储专项债收购存量土地？

根据《jdb电子官方网站》（自然资办发〔2024〕104号）、《jdb电子官方网站》（自然资发〔2024〕242号）规定，主要支持下列存量土地通过土地储备专项债予以盘活：

（1）企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。

（2）进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分。

（3）2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及已开工未竣工的房地产用地中，经市、县人民政府审核确认的闲置存量土地项目。

2025年2月12日，阳江市人民政府网发布公示，拟收回市本级3宗闲置存量土地，总用地面积超12万平方米，收回价格超3亿元。其中城南新区CN-08-05A北地块由阳江市城市投资集团有限公司持有，收回价格为5747万元，另外两宗地块由阳江市源进房地产开发经营有限公司和阳江源鼎房地产开发经营有限公司持有。这三家公司均由阳江市国资委最终控股。

土储专项债收购存量土地，一般要求存量闲置土地产权清晰、没有任何质押、抵押等情况。

在实践中，存在部分城投公司在缴纳土地出让金后，仍无法获得土地权证的情况。以瑞金市国控建设投资有限公司为例，《jdb电子官方网站》中提示“截至2023年末，公司存货中暂未办理土地权证的开发土地为22,436.51万元，尽管存货中暂未办理土地权证的开发土地均已缴纳土地出让金，获得国有建设用地使用权出让合同，但倘若未来不能及时办理产权证书，可能对发行人资产流动性及偿债能力造成不利影响。”

对于已抵押的土地，则需要城投公司先自行解押。在已开工的项目实施过程中，城投公司拿地取得国有土地使用权证后，会将土地抵押给银行以获取融资资金。即便城投公司持有的土地暂时没有动工，处于闲置状态，一般也会将土地抵押给金融机构，以获得更多的现金流投入企业运营中。因此城投公司手中一般很少有未抵押的土地，这就需要城投公司通过调配资金来解押土地，以满足收储的前提条件。

《jdb电子官方网站》（自然资发〔2024〕242号）规定，“土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。”

广东省多地密集发布拟通过发行土储专项债回购存量闲置土地的公示，根据统计，平均土地收购折扣率（收购价/原值）为88%，且有多宗土地按当前拍卖原价收购，拟收购土地的原用途以住宅为主。

表1 部分地区“土储专项债”项目明细

数据来源：中国银河证券研究院

在不变更土地用途、市场预期与现行经济情况持平的情况下，根据不同债券发行期限需求，我们初步测算了不同债券发行期限下对价格折扣的预期。债券发行期限越长，项目债券利息越高，对收购时的价格折扣要求越高（如表2）。在此基础上，价格折扣与经济发展情况成负相关，未来经济情况越好，收购时对价格折扣的需求越不明显，反之则要求更加审慎地作出收购或出售决策。

表2 经济水平不变情况下不同土储专项债发行年限对收储价格折扣的影响

出售存量土地对城投有何影响？

对于手上积压未开发存量土地的城投公司来说，由政府通过土储专项债收储存量土地，有多方面好处。从资产盘活角度，能实现存量土地资源的优化配置与高效利用；在企业资产结构方面，可增强资产流动性和质量，提升抗风险能力；就企业发展而言，能为城投公司带来一定的现金流，助其更专注于主营业务发展，加大核心业务投入，提升专业化水平与市场份额，助推国企改革。

政府收储城投公司存量土地时，其定价一般以土地评估价与土地获取成本中孰低价为基准价，并进一步适当下调。从城投公司自身角度来看，可能会直接导致企业资产规模出现缩水。此外，从国有资产的层面考量，城投公司作为国有资产的运营主体，所获得的补偿无法充分反映土地的真实价值，可能存在国有资产流失风险。

根据广东省拟在2025年2月28日发行的第八、第九期地方专项债券的公开信息，本次收储的土地计划未来通过出让方式进行消纳。地方政府将闲置土地收储后，着眼于本地未来发展需求，可以把储备土地重新进行规划布局。比如根据城市发展规划和市场需求，适当调整土地用途和规划条件，将商业用地调整为住宅用地，或改变容积率等指标，然后通过招拍挂等方式重新出让等。

购地意愿方面，政府可给予积极参与土地竞买企业一定的税收优惠政策，如减免契税、印花税等相关税费，降低企业开发成本，提高其投资回报率。另外，政府可以与金融机构沟通协调，为参与土地开发的企业提供一定的金融支持，如放宽信贷条件、提供优惠贷款利率等，帮助企业解决资金难题，增强其参与土地竞买的能力和意愿。

在未来市场环境好转、土地状况良好、开发条件成熟的情况下，城投公司可以积极参与土地竞买，充分发挥其城市建设排头兵的作用，为地方发展再注新动力。